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中国国土经济学会专家王兴斌:质疑“全域旅游示范区” 回归“全民全域全季休闲”

时间:2019-12-05 08:42:23  来源:今日国土  作者:王兴斌

  今年3月,文化和旅游部公布了《国家全域旅游示范区验收认定和管理实施办法(试行)》和《国家全域旅游示范区验收标准(试行)》,表明经历的4年的时间,“示范区”建设已经进入首批“验收认定”阶段。9月25日,文化和旅游部公布公告,全国共有71家创建单位被认定为首批国家全域旅游示范区。4年内创建“示范区”的名称未变,但内涵有不小的变化,值得回味。

  一、四年内“国家全域旅游示范区”内涵的变异

  2015年8月,原国家旅游局《关于开展国家全域旅游示范区创建工作的通知》中提出,“全域旅游是指在一定的行政区域内,以旅游业为优势主导产业,实现区域资源有机整合、产业深度融合发展和全社会共同参与,通过旅游业带动乃至于统领经济社会全面发展的一种新的区域旅游发展理念和模式”;“积极构建‘产业围绕旅游转,产品围绕旅游造,结构围绕旅游调,功能围绕旅游配 ,民生围绕旅游兴’的全域旅游发展格局”;“示范区”的6条标准是“旅游业增加值占本地GDP比重15%以上,旅游从业人数占本地就业20%以上,年游客接待人次达到本地人口10倍以上 ,当地农民年旅游收入占纯收入20%以上,旅游税收占地方财政税收10%左右,区域内有明确的主打产品,丰度高、覆盖度广”。当年有关领导表示,在全国2000多个县(市)中,“每年拿出10%的县来探索全域旅游,连续3年时间推进,这样就会形成600多个全域旅游发展的县”。2016年2月发布262个“全域旅游示范区”创建名单,同年11月又公布国家二批238家创建名单。到2017年全域旅游示范区创建单位共506个,其中海南、宁夏、山东、贵州、陕西、河北、浙江等7个省区为省级创建单位。这几年创建“示范区”几乎成为全国旅游的中心工作。

  2019年3月,《国家全域旅游示范区验收认定和管理实施办法(试行)》完全不提上述5个围绕旅游转的“发展格局”和6条验收标准,提出“本办法所指的示范区是指将一定行政区划作为完整旅游目的地,以旅游业为优势产业,统一规划布局,创新体制机制,优化公共服务,推进融合发展,提升服务品质,实施整体营销,具有较强示范作用,发展经验具备复制推广价值,且经文化和旅游部认定的区域”。

  由此可见,“国家全域旅游示范区”的叫法未变,但是其实质内容已与2015年提的十分不同了。2015年提的“示范区”要求产业、产品、结构、功能、民生都围绕旅游转,明确提出6条验收标准,以旅游业为中心“统领经济社会全面发展”。2019年“示范区”的《验收认定和管理实施办法》和《验收标准)》表明,经过4年的沉淀“示范区”的内含已经有了重大的变化,从以旅游业为中心“统领经济社会全面发展”的“发展理念和模式”,变为“具有较强示范作用,发展经验具备复制推广价值”的“完整旅游目的地”,出发点与落脚点又回归到“旅游目的地”,说明文旅部的工作重心又回到自已该管的工作领域,不再“统领经济社会全面发展”,显然回归到自身职责上面。

  2019年9月文化和旅游部对全国96家申报的单位进行验收,其中71家创建单位被认定。四年来,从506家单报单位中筛选出96家初审,最后确定首批为71家,表明文旅部在审批的数量上大为压缩、验收较为审慎,与创建初期的雷厉风行大不相同。

  二、国家全域旅游示范区《验收认定和管理实施办法》与《验收标准》的困惑

  《验收标准(试行)》从体制机制、政策保障、公共服务、供给体系、秩序与安全、资源与环境、品牌影响和创新示范等8个方面作出了界定,从各个方面提出了“完整旅游目的地”的内容,不再片面追求速度与规模,但是在如何界定的标准和方法上仍然存在困惑。

  这套验收标准基本总分1000分、创新加分200分,共计52条、1200分,其中体制机制(90分)、政策保障(140分)、公共服务(230分)、供给体系(240分)、秩序与安全(140分)、资源与环境(100分)、品牌影响(60分)、创新示范(200分),确实包含了“完整旅游目的地”建设的方方面面,但是这些内容大多难以用打分来评定。

  这些认定标准很抽象,大多是概念性的内容,在“验收”中究竟如何掌握、评分,取决于地方省级文旅部门的初步审定,更看“专家”与“委托第三方机构”的眼光和水平。其中大多数有关条目,说有就有、说无则无,实在难以界定。例如“体制机制(90分)”,由“领导体制、协调机制、综合管理机制、统计制度、行业自律机制” 5个方面构成,其中第一、二、三点规定,“一、领导体制:建立全域旅游组织领导机制,把旅游工作纳入政府年度考核指标体系(20分)”;“二、协调机制:建立部门联动、共同参与的旅游综合协调机制,形成工作合力(20分)”;“三、综合管理机制:建立旅游综合管理机构,健全社会综合治理体系(20分)”,这三点中第一、二条在实际工作中是合在一起的,第三条在实际上就是文化和旅游局一个行业管理机构,起不到“健全社会综合治理体系”的作用,必须与“一、领导体制”、“二、协调机制”合在一起才能起到“健全社会综合治理体系”的作用。“4.统计制度” (15分)不过是文化和旅游局的一个组成部分,这一条只看有没有“统计”条款,难以衡量统计内容的真实与可靠。

  再如“创新示范”一条:“具有示范意义的旅游领导机制创新(6分)、协调机制创新(6分)、市场机制创新(6分)、旅游配套机制创新(6分);旅游综合管理体制改革创新(6分);旅游治理能力创新(6分);旅游引领多规融合创新(8分);规划实施与管理创新(6分)”,试问这8个方面的“创新”实际上与上述“体制机制”是一个问题,如何区分?与后面还有一条“营销方式创新(10分)”与本条的“市场机制创新(6分)”如何区别?且不说这些内容从“有没有”很容易检查,但从“好不好”检查就难以鉴定了。

  再如“产业定位:旅游业被确立为主导产业”一条,“主导产业”是什么含义?怎样才是“主导产业”?是指旅游业已经是该地区的“主导产业”,还是要把旅游业培养为“主导产业”?现在这71个“示范区”中旅游业已经是“主导产业”了吗?无论现在的党政旅游业文件,还是哪一本旅游教材或论著,都对“主导产业”并无定论。在《验收认定和管理实施办法(试行)》中用的是“优势产业”,在《验收标准(试行)》用的是“主导产业”,在这两个文件中的提法并不一致,并且都没有对“优势产业”或是“主导产业”作出明确的数量与质量的界定,只看该地政府文件中有没有提这两个概念,怎么验收与认定。这两个文件不再提2015年文件中“优势主导产业”的六条标准,又对“优势产业”或“主导产业”没有明确标准,全凭省级文旅主管机构、“专家”或“委托第三方机构”的理解与掌握了。

  再比如,《验收认定和管理实施办法(试行)》第四部分“供给体系”规定,“旅游供给要素齐全,布局合理,结构良好,假日高峰弹性供给组织调控有效。旅游业带动性强,与文化等相关产业深度融合发展,业态丰富,形成观光、休闲、度假业态协调发展的产业结构,综合效益显著。具有不少于1个国家5A级旅游景区,或国家级旅游度假区,或国家级生态旅游示范区;或具有2个以上国家4A级旅游景区”。前面的内容都是一般的论述,并没有具体标准可以界定,尤其是“假日高峰弹性供给组织调控有效”这一条究竟如何才算落实到位,更是难以认定。

  至于“具有不少于1个国家5A级旅游景区,或国家级旅游度假区,或国家级生态旅游示范区;或具有2个以上国家4A级旅游景区”,这是《验收认定和管理实施办法(试行)》中唯一有数量界定的标准,但在《国家全域旅游示范区验收标准(试行)》中又没有这一条。这一条究竟是不是评价“供给体系”的一条必要条件?而且用1个5A级旅游景区或2个以上4A级旅游景区作为评定标准,更是一个值得研究的问题。1个5A或2个以上4A级旅游景区作为“供给体系”的一条必要条件,还是一个参考条件?在1200分之中占不占分、并占几分?这些都不明确。

  再以“扣分事项”而言,分为“一票否决项”和“扣35分”两大类。近三年发生“重大”旅游安全生产责任事故、“重大”市场秩序问题、“重大”生态环境破坏和“厕所革命”不达标的,实行“一票否决项”;近三年发生旅游安全生产责任事故、市场秩序问题、生态环境破坏的,“扣35分”。试问“重大”与非“重大”如何认定与区别?

  总之,基本分1000分、创新分200分、总体上52项看起来很细致,实际上总体上大多是的印象性的打分,看上去很“细致”,操作起来又很“抽象”。在验收过程中,要求通过“暗访、明查、会议审核三种方式”,并要遵循“坚持公开、公平、公正,通过竞争性选拔择优认定”。请问在验收过程中谁与谁“竞争性选拔择优认定”,如何做到“通过竞争性选拔择优认定”?

  上述问题全靠“专家”或“委托第三方机构”的理解与掌握,这52条、1200分本身绝大多数都是难以确定的,在短短的几天内要对这1200分作出评判实在太难了。

  这里暂且不论及“专家”或“委托第三方机构”与国家文旅部与省级旅游局的关系,是聘任、指定还是委托?据我的印象,目前国内并无专门评定“国家全域旅游示范区”的“委托第三方机构”。如有哪个省己经成立了“委托第三方机构”,希望能公诸于众,让大家了解一下这个委托机构是如何组成并工作的。

  三、“国家全域旅游示范区”建到何时为了?

  《验收认定和管理实施办法(试行)》提出,“县级创建单位开展创建满一年后方可向省级文化和旅游行政部门提出验收申请。地级创建单位,其辖区内70%以上的县级创建单位通过验收后,方可向省级文化和旅游行政部门提出验收申请。省级创建单位,其辖区内70%以上的地级创建单位通过验收后,省级人民政府可以向文化和旅游部提出认定申请”。由此看来,行政式的“示范区”评定活动将长期搞下去。

  截止2018年6月,全国共有地市级行政单位334个、县区级行政单位2851个。如果按照上述标准,70%以上的县级创建单位应在1996个县级以上,才能上报地市级“示范区”;70%以上的地级创建单位应在234个以上,才能上报省级“示范区”。按此规定,如以每年批准100个“示范区”为例,请问要经过多少年才能完成全国 “示范区”的审报、验收和认定?

  其实,“全域旅游示范区”是一个旅游管理者的心目中虚构出来的“概念”,而不是旅游者心目中的概念。旅游是人们离开惯常居住地跨行政区的流动,不可能局限在一个县、市甚至的一个省范围内。以县、市甚至省为主体创建“全域旅游区”本身不符合游客跨区域移动的本质特点。现代旅游业的发展早已突破县、市、省以至国家的范围,游客对一条旅游线路或一个旅游目的地的评价难以用一个县、一个地级市为标准进行评价。游客也不可能对一个县、一个市、一个省的“全域旅游”作出选择,只能对他所见到的某县、市、省的旅游目的地作出评价或选择。这已是一个常识。

  游客外出旅行游览往往是集中在旅游资源集中、且有特色的某些线路上或某个区域内,不可能把某个县、市、省的“全域”当作目的地。推进旅游业发展是个分步的、并且是永续不断的过程。推动地方重视发展旅游业,首先要用科学的理念客观分析本地的优势与劣势、动力与制约、需要与可能,引导旅游业找准重点、循序渐进分期逐步地推进。40年的历史说明,这一代人谋划本地旅游发展时只能根据当时当地的条件去安排,同时也要为后代人的发展留有余地,为可持续发展留下足够的空间,甚至要为保护生态和人文环境划定不准开发的“红线”。编制“全域旅游”规划不可能使旅游“全区域”铺开。

  中国现在还是一个发展中的大国,绝大多数县、地、省发展旅游业依然是以重点的自然、人文和社会资源为基础,特别是以旅游资源丰富的点、线和面为重心的发展,没有哪一个县、地、省会把自已的“全域”都当作“目的地”向游客推荐,这是中外各国、各地发展旅游业的基本经验。把全国70%以上的县级、70%以上的地级和100%省级地区都要以创建以旅游业为“优势产业”或“主导产业”的“旅游发展全域化”,只存在于那些管理者的想象之中。

  从根本上说,“国家全域旅游示范区”是一个概念宽泛、笼而统之的说法,用52条、1200分表评定、验收是一个玄而又玄的“标准”,谁也无法给一个县、市、省准确打分。用其基本内容为各地旅游目的地建设提供一个发展方向或指南是可以的,但用来作为“验收”打分的标准,其结果如同20多年前“中国优秀旅游城市”的打分式“检收”一样,尽管一时轰轰烈烈,最终只是一场“运动”罢了。“中国优秀旅游城市”评比从1988年开始到2008年叫停,先后20年用18个“项目分类”、以总分1000分为“检查标准”共评定了306个城市,固然对城市的旅游建设起到一定的推动作用,但是其形式主义的弊端也层出不穷,后来不得不被国务院叫停。如果从基本内容看,这两个旅游目的地的行式的评比,从内容到形式十分相似。看来用行政评定建设旅游目的地究竟该不该做,即便做应该如何做,需要重新研究。

  记得十年前,国务院《关于加快发展旅游业的意见》(2009年12月3日)中提出,“以游客满意度为基准”,把旅游业培育成 “人民群众更加满意的现代服务业”。无论当年的“中国优秀旅游城市”还是现在的“国家全域旅游示范区”评定都没有“以游客满意度为基准”,而是以行政主管部门的“评定”为路径。看来实现这个“以游客满意度为基准”来评价和发展旅游业还有相当长的路要走。以我观之,发展旅游业的正确之路只能是“以游客满意度为基准”,一步步、一代代去持续地建设,而不是按管理者的愿望一步到位就能建成“全域旅游示范区”。

  四、倡导全民、全域、全季休闲更合时宜

  笔者不赞成搞“国家全域旅游示范区”全国评定活动,但赞成发展全民、全域和全季休闲。本人在2015年9月《点赞“全域休闲” ,存疑“全域旅游”》一文中写道:

  “按照社会学家的说法,人的时间可分为:一、约束性时间,其中又分为生物本能时间(如睡眠、饮食等)和社会性时间(如工作、就学和社会义务活动等);二、可自由支配时间,即休闲时间(又称为“闲暇时间”)。由于人的阅历、地位与价值观念不同,其休闲的心理和生理需求也各不相同:或为娱乐,或为健身,或为求智,或为探奇,或为社交,或为家庭,或为回归自然,或为追索历史,或为表现自我……。休闲时间有工后饭余、周末、各类节日和假日(年休假、探亲假、婚假、寒暑假等)。休闲方式也有多种多样,游憩、娱乐、读书、创作、健身、美容、美食、购物、访友、社交等。休闲空间有室内与户外,城市与乡村,日常住地与他乡异国。离开在常住地的休闲即为旅游。在现代社会,人的一天大约有1/3时间休闲,一年有1/3日子休闲,一生有1/3以上岁月休闲。”(2015年9月4日《中国青年报》)

  多年来,本人依然认为“离开在常住地的休闲即为旅游”,依然认为在常住地的所有休闲不属于旅游,因而城乡居民在惯常居住地的不过夜的娱乐、医疗、健身、探亲访友、购物等活动,实际上是在常住地的休闲性活动,不属于去异地的旅游活动,近10年来一直建议取消在国内旅游统计中的“一日游”内容,只统计在非惯常居住地的旅游活动。

  在双休日、“五一”、“十一”和春节等集中休假时期内,“一日游”一直占大部分,大多是在居住地区或近邻地区的休闲活动,没有在异地发生过夜消费,不应列入旅游统计之内。这几个集中休假时段内可分设“过夜旅游者”与“一日休闲者”统计(《关于调整三大旅游市场统计框架的探讨》,始写于2008年,《旅游忧思录》下卷第13页),因此至今依然不赞成把国内旅游分为过夜游与一日游,更不赞成把“离开惯常环境10公里以外、停留时间超过6小时”列为“一日游”的规定。这个“一日游出行地域与时间的界限制订于30多年前,即便当时的出行条件可以称为“旅游”,那么今天交通工具、出行方式已发生巨大变化,再死守这两条“一日游”界限就更不合时宜了。

  一、这个规定不符合世界旅游组织《世界旅游统计概览》的规定。该《概览》中各国“国内旅游”的统计栏目中只统计“酒店和类似住宿设施”中的“接待人天数”、“接待人数”及“平均停留天数”,而没有“一日游”的统计栏目。如2002年中国国内游客为“酒店和类似住宿设施接待人天数”24632.5人天数(《世界旅游统计概览2005》,中国旅游出版社2005年版第45页),而《中国旅游年鉴》公布的2002年“国内旅游总人数为8.78亿人次”,其中在“酒店和类似住宿设施接待”的2.46亿人次才是游客,其余6.32亿人次实际上是休闲者而非旅游者。

  二、欧洲、大洋洲和世界大多数国家的国内旅游只统计过夜旅游人次。欧洲几乎所有国家都执行UNWTO的标准,只公布过夜游客的统计数据。英国规定国内旅游是指在外逗留一夜以上的游客,按外出时间分为1~3夜短期和4夜以上长期两种。法国、德国、奥地利、西班牙、意大利、波兰等30多国均按此标准执行。

  1979年澳大利亚规定国内旅游是指“旅游者是离开自己的惯常居住地,至少40公里以外、在该地至少停留24小时,但最多不超过12个月”,并明确规定“当地居民对本地旅游景点的访问不应该包括在内”。大洋洲的新西兰、斐济和新喀里多尼亚等国也照此方式计算国内旅游者。

  按此标准公布夜游客数据的有亚洲的印度、日本、马来西亚、泰国、越南等20多国,美洲的加拿大、墨西哥、巴西、智利等10国,非洲的埃及、阿尔及利亚、南非、突尼斯等20多国(参阅UNWTO《世界旅游统计概览》)。

  可见国内旅游只统计“酒店和类似住宿设施”中的“人天数”、“人数”和“过夜天数”才是世界旅游界大多数国家的共识。

  三、1995年以前,我国旅游统计把“国内旅游者”界定为“我国大陆居民中,离开常住地到国内其他方从事游览、度假、参观、访友、探亲、疗养、考察、参加会议和从事经济、科技、文化、教育、体育、宗教等活动,在外停留不超过6个月的人”,不区分“过夜游”与“一日游”(《中国旅游年鉴1995年》,《主要旅游统计指标解释》,1995年9月,第333页)。自从1995年5月1日实行周五天工作制以来,我国才开始把国内旅游分为“过夜游”与“一日游”,并把“离开常住地10公里以外、出游时间超过6小时、不足24小时,并未在境内其他地方的旅游住宿设施内至少停留一夜的游答”列为“一日游游客”(《中国旅游年鉴1996年》,《主要旅游统计指标解释》,1996年10月,第354页)。《2017年中国国内旅游抽样调查综合分析报告》显示:全年国内旅游总人数50.01亿人次,城镇居民出游人数36.77亿人次,其中过夜游游客占58.1%、一日游游客41.9%;农村居民出游人数13.24亿人次,其中过夜游游客占45.2%、一日游游客54.8%(《中国旅游抽样调查2018》第273、275、276页,中国旅游出版社2018年版)。

  该《抽样调查》报告还特别说明,城镇居民“异地游:指城镇居民离开自已惯常居住城市(以该城市行政地域为界),前往其他城市的旅游行为”。农村居民“异地游:指农村居民离开自已惯常居住县/市(以该县/市行政地域为界),前往本省及其他县/市或外省的旅游行为”。该报告称城镇居民本地游占54%、异地游占46%,农村居民异地游客占33.9%、本地游客占66.1%(《中国旅游抽样调查2018》第288、306,中国旅游出版社)。

  上述数据表明,城镇居民一日游游客41.9%、本地游占54%;农村居民一日游游客54.8%、本地游客占66.1%。由此可见,无论城镇还是农村,“本地游”基本上是“一日游”。城市居民中41.9%、农村居民中66.1%的一日游“本地游客”绝大多数是是在自已“惯常居住”地的休闲行为,不属于“前往其他城市的旅游行为”和“前往本省及其他县/市或外省的旅游行为”。如果以“离开自已惯常居住地”作为衡量游客的标准,目前全国的国内游客总人数实际上只有20多亿人次,而不是50多亿人次。

  《中国旅游统计便览2019》数据显示,“2018年国内旅游基本情况”中,全国人均旅游花费925.8元,其中城镇居民人均旅游花费1034.0元,农村居民人均旅游花费611.9元。《2018年中国国民经济和社会发展统计公报》显示,全年全国居民人均可支配收入28228元(2352.3元/月),按全国居民五等份收入分组,低收入组人均可支配收入6440元(536.7元/月),中间偏下收入组人均可支配收入14361元(1196.8元/月),中间收入组人均可支配收入23189元(1932.4元/月),中间偏上收入组人均可支配收入36471元(3039.3元/年),高收入组人均可支配收入70640元(5886.7元/月)”。

  如果把全国居民五等份收入分组数据与国内游客人均消费数据相对照,占人口2/5的低收入组和中间偏下收入组居民要付出约1个月的人均可支配收入才有可能参加1次旅游。显然对他们而言“旅游”、尤其是离开常住地的过夜旅游仍然是可望而不可及的“奢侈品”。城乡中间偏上收入组和高收入组的群体才是全国国内游客的主体。

  由此可以推测,当今占全国一半左右的城乡低收入和中间偏下收入组的居民基本上尚未参与到“离开惯常居住地”的真正的旅游之中,他们的“一日游”实际上是在居住地的休闲活动。全国而言,20多亿人次人次的国内游客和1.5亿人次的出境游客(约占全国总人口的10%,其中去外国旅游的约0.7亿人次、去港澳台旅游约约0.8亿人次),这才是目前中国人参与旅游的真实情况。现今中国尚不具备“全民旅游”的社会经济条件,“全民旅游”还是一个十年、二十年以后才能可以达到的目标。

  但是,休闲的人数应该包括全民。如果以“全域、全季、全民休闲”为标准,城乡居民在惯常居住地的不过夜的游憩、娱乐、健身、美容、美食、购物、访友、社交等休闲性活动涵盖了全国。“无人不休闲”,虽然休闲的类型多样、层级多元、消费不同,但确是全民性的需求和活动。

  2020年北京将举办世界休闲大会,主题为“休闲提升生活品质”,倡导“全域、全季、全民休闲”的理念。这个大会倡导的休闲生活将普及国民休闲权利的理念,促进城乡休闲设施的完善,推动休闲品质的提升。在开展全民休闲的过程中,国民的离开惯常居住地的旅游式休闲也会得到更广泛的普及和提高。

  笔者认为,各级文旅部门应该因地制宜地推进城乡各地的全民、全域和全季休闲生活,替代不合时宜的“全域旅游示范区”的行政评比活动。建议文化和旅游部把2013年2月2日国务院办公厅《国民旅游休闲纲要(2013—2020年)》承接过来,并与商业、农业、工业、体育、医疗卫生及交通、信息等主管部门加强合作,深入开展各个领域内白天与夜晚的休闲活动,并且与相关部门合作编制十四五时期的《国民休闲纲要》,或者把全民休闲纳入十四五期间全国文化和旅游发展规划之中,推动全域、全季、全民休闲时代的深入发展,并在普及全民休闲的基础上才有可能逐步推进“全民旅游”。

责任编辑:苏树芳
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